Concept discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie
- Adviescommissie:
- Ad hoc commissie Herziening Rechterlijke Organisatie
- Datum aanbieding:
- 22 mei 2001
- Aangeboden aan:
- ;#Minister van Justitie;#
De heer mr. A.H. Korthals
Minister van Justitie
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
Den Haag, 22 mei 2001
Doorkiesnummer 070 – 335 35 13
E-mail m.vanderkleij@advocatenorde.nl
Dossiernummer 3.5.1/1
Uw kenmerk 5091201/801
Mijnheer de Minister,
Betreft: Concept discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie (kamerstuk 26 352)
Bij brief van 10 april 2001 verzocht u de Algemene Raad om commentaar bij het bovengenoemde discussienota. De betreffende nota is voorwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Bestuursrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft het hierbij gevoegde preadvies uitgebracht. De Algemene Raad kan zich hiermee geheel verenigen.
Met de commissie is de Algemene Raad van mening dat het perspectief van de rechtzoekende in de voorgestelde scenario’s onderbelicht is gebleven. Het belang van rechtspraak in twee instanties, ook in het bestuursrecht, komt onvoldoende tot uitdrukking. Ook de wenselijkheid het stelsel te vereenvoudigen en meer inzichtelijk te maken voor rechtzoekenden heeft niet voldoende aandacht gekregen in de voorstellen. Om die reden dringt de Algemene Raad erop aan van de verdere besluitvorming tijdig op de hoogte te worden gehouden.
Hoogachtend,
Marianne van der Kleij
Coördinator Public Affairs Bijlage.
PREADVIES
van de Adviescommissie Bestuursrecht
inzake
ontwerp discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie
1. Inleiding
Bij brief van 10 april 2001 heeft de Minister van Justitie ondermeer aan de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten toegezonden de concept discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie, versie 5 april 2001. Aan de Algemene Raad is gevraagd of de Orde aanleiding ziet te reageren.
De conceptnota betreft in het bijzonder de verdere herziening van de bestuursrechtspraak, na de integratie van een groot deel van de bestuursrechtspraak met de gewone rechtspraak op het niveau van de rechtbank. De conceptnota moet dienen ter voorbereiding van de besluitvorming bij de volgende kabinetsformatie althans in de komende kabinetsperiode.
De conceptnota besteedt aandacht aan een voorvraag en aan twee deelvragen, te weten:
a. randvoorwaarden die bij een eventuele herziening in acht dienen te worden genomen;
b. mogelijke scenario's voor inpassing van (hoger) beroep in bestuursrechtelijke zaken;
c. mogelijke rechtseenheidvoorzieningen.
2. Samenvatting advies
Algemeen: het perspectief van de rechtzoekende krijgt veel te weinig aandacht. De conceptnota zegt te weinig over de wenselijkheid van een koers op de lange termijn: de toon is passief en berustend in de status quo.
Randvoorwaarden: het belang van rechtspraak in twee instanties, óók in het bestuursrecht, blijft onderbelicht.
Scenario's: er dient een koers te worden uitgezet. De Adviescommissie pleit voor integratie van de bestuursrechtspraak in de gewone rechterlijke macht.
Rechtseenheid: op kortere èn op langere termijn is het gewenst beroep in cassatie open te stellen, met een beperking via een verlofstelsel.
3. Algemeen
Het is te betreuren dat Justitie de gelegenheid niet te baat heeft genomen om de discussie over de koers op de langere termijn te stimuleren. Het concept ademt berusting in de bestaande situatie. De conceptnota had gemakkelijk kunnen aanhaken op de levendige discussie op de NJV van 1997. Ook de inleidingen van de Minister en van de projectleider aan het begin van de werkconferentie op 6 februari jl. getuigden niet van durf en visie. Dat is een gemiste kans. De Adviescommissie proeft veel aandacht voor de praktische organisatie van de gewone rechterlijke macht en van de aparte bestuursrechtelijke colleges. Die aandacht is terecht. Het onderwerp herziening rechterlijke organisatie is natuurlijk veel ruimer. De commissie beluistert veel begrip voor de overheid, die haar plannen waarover vaak lang is gedebatteerd, snel tot uitvoering wil brengen en die de rechterlijke toetsing nog al eens als een storende onderbreking beschouwt. De commissie mist het perspectief van de rechtzoekende, het perspectief van de klassieke rechtsbescherming.
De verscheidenheid van de verschillende bestuursrechterlijke colleges is als zodanig al een niet te onderschatten bezwaar. De integratie op het niveau van de rechtbanken is in de beleving van de advocatuur een succes. Een integratie van de appèlrechtspraak op het niveau van de hoven is een logisch vervolg. Dat is een belangrijk gezichtspunt dat in de discussienota accent dient te krijgen. Aldus komt een scenario in zicht waarbij in elk geval de hoger beroepen van de Raad van State en van de Centrale Raad van Beroep worden overgebracht naar bestuursrechterlijke kamers bij de hoven.
De discussie kan zich dan toespitsen op de bestuursrechtelijke zaken die nu in eerste en laatste instantie worden behandeld door met name het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Raad van State.
Het streven naar een éénvormig procesrecht, dat vorm heeft gekregen via de Awb en dat verder vorm krijgt via het landelijk rolreglement in bestuursrechterlijke zaken, wijst ook in de richting van integratie.
Het is helaas tekenend dat de conceptnota in het kader van de bespreking van de randvoorwaarden onder het hoofdje "vereenvoudiging van het stelsel" niet verder durft te gaan dan het formuleren van een deelvraag: in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om het stelsel eenvoudiger en doorzichtiger te maken.
4. Randvoorwaarden
In dit verband noemt de nota:
a. snelheid van rechtspraak
b. rechter specialist of generalist
c. toegankelijkheid rechtspraak
d. doorzichtigheid stelsel
e. rechtseenheid
f. één of twee instanties
g. rechtsprekende taak Raad van State.
De doelstellingen van een goede rechterlijke organisatie en de randvoorwaarden, zoals die in de conceptnota in kaart worden gebracht, kunnen in grote lijn worden onderschreven.
Hierboven is al opgemerkt dat wenselijkheid van grotere eenvoud en grotere doorzichtigheid van het stelsel naar de mening van de Adviescommissie veeleer uitgangspunt had dienen te zijn dan vraagpunt. Voor de rechtzoekenden betekent betere overzichtelijkheid ook een betere toegang tot de rechtspraak.
De Adviescommissie vraagt verder bijzondere aandacht voor het grote belang van rechtspraak in twee instanties. Dat belang geldt niet alleen civiele zaken en strafzaken, maar óók bestuursrechterlijke zaken. Ook in de sfeer van de bestuursrechtspraak maken partijen en de rechter immers van tijd tot tijd vergissingen en fouten. Ook in de bestuursrechtspraak doen zich immers gecompliceerde zaken voor waarbij de kernvragen pas in een laat stadium, en soms pas nà de uitspraak, scherp in beeld komen.
Voor de één op één zaken zoals bijvoorbeeld de belastingrechtspraak is er niet eens het excuus dat belangen van derden op het spel staan. Voor de belastingzaken geldt naar de mening van de commissie dat twee feitelijke instanties met een (door een verlofstelsel) beperkte mogelijkheid van cassatie verre de voorkeur verdienen boven de huidige opzet. Bovendien kunnen partijen in gevallen die zich daarvoor lenen, langs de weg van prorogatie of sprongcassatie nog een versnelling van de procedure bereiken.
Maar ook voor zaken waarbij derden zijn betrokken, is een toetsing van overheidsbesluiten in twee instanties bepaald gewenst. Hoe groter en complexer de zaak, hoe meer waarde moet worden gehecht aan de onafhankelijke toetsing op formele aspecten (direct) en ook materiële aspecten (op afstand).
Aan zaken die bijzonder spoedeisend zijn, kan waar nodig voorrang worden gegeven. Ook zou de mogelijkheid van kortsluiting tussen schorsings- en bodemprocedure kunnen worden verruimd.
Het is een meer praktische vraag of men het hoger beroep in bepaalde zaken bij alle hoven toestaat dan wel bij één hof concentreert. Concentratie is aangewezen als de zaken in de regel ingewikkeld zijn, en niet te talrijk.
5. Mogelijke scenario's
In dit verband noemt de nota:
a. algehele integratie van de bestuursrechtspraak in de gewone rechterlijke macht;
b. concentratie van de bestuursrechtspraak rond de Afdeling bestuursrechtspraak en/of de Centrale Raad van Beroep;
c. gedeeltelijk integratie in zoverre dat de rechtspraak ter zake van meer gebonden beslissingen van bijvoorbeeld de Centrale Raad wordt toegedeeld aan de gewone rechterlijke macht en dat de rechtspraak over beleidskwesties wordt ondergebracht bij de Raad van State.
Hierboven is al aangegeven dat de Adviescommissie op korte termijn kiest voor een alternatieve optie, waarbij om te beginnen alle appèlrechtspraak wordt ondergebracht bij bestuurskamers van de hoven. Op langere termijn kiest de commissie voor algehele integratie.
Deze laatste keus impliceert niet dat de Raad van State niet een belangrijke taak zou behouden. De commissie denkt aan de beslechting van bestuursgeschillen en wellicht ook aan sectoren waarin het beleidsaspect verre overheerst, zoals bij de toetsing van bestemmingsplannen.
6. Rechtseenheidvoorziening
In dit verband onderscheidt de conceptnota:
a. bestaande situatie van informeel overleg, en bevordering van ad-hoc contacten via bijvoorbeeld plaatsvervangerschappen bij Raad van State en Centrale Raad;
b. cassatie in bestuursrechtelijke zaken, wel met een drempel;
c. gemeenschappelijke kamer met vertegenwoordigers uit verschillende rechterlijke colleges.
De Adviescommissie is geporteerd voor optie b. Een met deskundigen uit andere hoge colleges aan te vullen Derde Kamer van de Hoge Raad kan dan een beperkt aantal beroepen behandelen. Aldus krijgt de praktijk in een klein aantal belangrijke zaken mooie, uitgewerkte beslissingen. Alleen in dat klein aantal zaken is sprake van een langere doorlooptijd. De selectie van de beroepen die voor verdere behandelingen in cassatie in aanmerking komen, zou kunnen plaatsvinden door de Hoge Raad zelf of door het Openbaar Ministerie. Het verzoek om verlof zou beperkt kunnen worden tot bijvoorbeeld twee A4-tjes. Op grond van dat verzoek en de betrokken uitspraak kan dan een keus worden gemaakt. Aldus is de selectie weinig bewerkelijk.
7. Tot slot
De Adviescommissie verwacht dat de Orde nauw bij de verdere discussie wordt betrokken.
Den Haag, mei 2001
namens de Adviescommissie Bestuursrecht,
J.G. de Vries Robbé, voorzitter
Minister van Justitie
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
Den Haag, 22 mei 2001
Doorkiesnummer 070 – 335 35 13
E-mail m.vanderkleij@advocatenorde.nl
Dossiernummer 3.5.1/1
Uw kenmerk 5091201/801
Mijnheer de Minister,
Betreft: Concept discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie (kamerstuk 26 352)
Bij brief van 10 april 2001 verzocht u de Algemene Raad om commentaar bij het bovengenoemde discussienota. De betreffende nota is voorwerp van bespreking geweest in de Adviescommissie Bestuursrecht van de Algemene Raad en binnen de Algemene Raad zelf. De commissie heeft het hierbij gevoegde preadvies uitgebracht. De Algemene Raad kan zich hiermee geheel verenigen.
Met de commissie is de Algemene Raad van mening dat het perspectief van de rechtzoekende in de voorgestelde scenario’s onderbelicht is gebleven. Het belang van rechtspraak in twee instanties, ook in het bestuursrecht, komt onvoldoende tot uitdrukking. Ook de wenselijkheid het stelsel te vereenvoudigen en meer inzichtelijk te maken voor rechtzoekenden heeft niet voldoende aandacht gekregen in de voorstellen. Om die reden dringt de Algemene Raad erop aan van de verdere besluitvorming tijdig op de hoogte te worden gehouden.
Hoogachtend,
Marianne van der Kleij
Coördinator Public Affairs Bijlage.
PREADVIES
van de Adviescommissie Bestuursrecht
inzake
ontwerp discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie
1. Inleiding
Bij brief van 10 april 2001 heeft de Minister van Justitie ondermeer aan de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten toegezonden de concept discussienota derde fase herziening rechterlijke organisatie, versie 5 april 2001. Aan de Algemene Raad is gevraagd of de Orde aanleiding ziet te reageren.
De conceptnota betreft in het bijzonder de verdere herziening van de bestuursrechtspraak, na de integratie van een groot deel van de bestuursrechtspraak met de gewone rechtspraak op het niveau van de rechtbank. De conceptnota moet dienen ter voorbereiding van de besluitvorming bij de volgende kabinetsformatie althans in de komende kabinetsperiode.
De conceptnota besteedt aandacht aan een voorvraag en aan twee deelvragen, te weten:
a. randvoorwaarden die bij een eventuele herziening in acht dienen te worden genomen;
b. mogelijke scenario's voor inpassing van (hoger) beroep in bestuursrechtelijke zaken;
c. mogelijke rechtseenheidvoorzieningen.
2. Samenvatting advies
Algemeen: het perspectief van de rechtzoekende krijgt veel te weinig aandacht. De conceptnota zegt te weinig over de wenselijkheid van een koers op de lange termijn: de toon is passief en berustend in de status quo.
Randvoorwaarden: het belang van rechtspraak in twee instanties, óók in het bestuursrecht, blijft onderbelicht.
Scenario's: er dient een koers te worden uitgezet. De Adviescommissie pleit voor integratie van de bestuursrechtspraak in de gewone rechterlijke macht.
Rechtseenheid: op kortere èn op langere termijn is het gewenst beroep in cassatie open te stellen, met een beperking via een verlofstelsel.
3. Algemeen
Het is te betreuren dat Justitie de gelegenheid niet te baat heeft genomen om de discussie over de koers op de langere termijn te stimuleren. Het concept ademt berusting in de bestaande situatie. De conceptnota had gemakkelijk kunnen aanhaken op de levendige discussie op de NJV van 1997. Ook de inleidingen van de Minister en van de projectleider aan het begin van de werkconferentie op 6 februari jl. getuigden niet van durf en visie. Dat is een gemiste kans. De Adviescommissie proeft veel aandacht voor de praktische organisatie van de gewone rechterlijke macht en van de aparte bestuursrechtelijke colleges. Die aandacht is terecht. Het onderwerp herziening rechterlijke organisatie is natuurlijk veel ruimer. De commissie beluistert veel begrip voor de overheid, die haar plannen waarover vaak lang is gedebatteerd, snel tot uitvoering wil brengen en die de rechterlijke toetsing nog al eens als een storende onderbreking beschouwt. De commissie mist het perspectief van de rechtzoekende, het perspectief van de klassieke rechtsbescherming.
De verscheidenheid van de verschillende bestuursrechterlijke colleges is als zodanig al een niet te onderschatten bezwaar. De integratie op het niveau van de rechtbanken is in de beleving van de advocatuur een succes. Een integratie van de appèlrechtspraak op het niveau van de hoven is een logisch vervolg. Dat is een belangrijk gezichtspunt dat in de discussienota accent dient te krijgen. Aldus komt een scenario in zicht waarbij in elk geval de hoger beroepen van de Raad van State en van de Centrale Raad van Beroep worden overgebracht naar bestuursrechterlijke kamers bij de hoven.
De discussie kan zich dan toespitsen op de bestuursrechtelijke zaken die nu in eerste en laatste instantie worden behandeld door met name het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Raad van State.
Het streven naar een éénvormig procesrecht, dat vorm heeft gekregen via de Awb en dat verder vorm krijgt via het landelijk rolreglement in bestuursrechterlijke zaken, wijst ook in de richting van integratie.
Het is helaas tekenend dat de conceptnota in het kader van de bespreking van de randvoorwaarden onder het hoofdje "vereenvoudiging van het stelsel" niet verder durft te gaan dan het formuleren van een deelvraag: in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om het stelsel eenvoudiger en doorzichtiger te maken.
4. Randvoorwaarden
In dit verband noemt de nota:
a. snelheid van rechtspraak
b. rechter specialist of generalist
c. toegankelijkheid rechtspraak
d. doorzichtigheid stelsel
e. rechtseenheid
f. één of twee instanties
g. rechtsprekende taak Raad van State.
De doelstellingen van een goede rechterlijke organisatie en de randvoorwaarden, zoals die in de conceptnota in kaart worden gebracht, kunnen in grote lijn worden onderschreven.
Hierboven is al opgemerkt dat wenselijkheid van grotere eenvoud en grotere doorzichtigheid van het stelsel naar de mening van de Adviescommissie veeleer uitgangspunt had dienen te zijn dan vraagpunt. Voor de rechtzoekenden betekent betere overzichtelijkheid ook een betere toegang tot de rechtspraak.
De Adviescommissie vraagt verder bijzondere aandacht voor het grote belang van rechtspraak in twee instanties. Dat belang geldt niet alleen civiele zaken en strafzaken, maar óók bestuursrechterlijke zaken. Ook in de sfeer van de bestuursrechtspraak maken partijen en de rechter immers van tijd tot tijd vergissingen en fouten. Ook in de bestuursrechtspraak doen zich immers gecompliceerde zaken voor waarbij de kernvragen pas in een laat stadium, en soms pas nà de uitspraak, scherp in beeld komen.
Voor de één op één zaken zoals bijvoorbeeld de belastingrechtspraak is er niet eens het excuus dat belangen van derden op het spel staan. Voor de belastingzaken geldt naar de mening van de commissie dat twee feitelijke instanties met een (door een verlofstelsel) beperkte mogelijkheid van cassatie verre de voorkeur verdienen boven de huidige opzet. Bovendien kunnen partijen in gevallen die zich daarvoor lenen, langs de weg van prorogatie of sprongcassatie nog een versnelling van de procedure bereiken.
Maar ook voor zaken waarbij derden zijn betrokken, is een toetsing van overheidsbesluiten in twee instanties bepaald gewenst. Hoe groter en complexer de zaak, hoe meer waarde moet worden gehecht aan de onafhankelijke toetsing op formele aspecten (direct) en ook materiële aspecten (op afstand).
Aan zaken die bijzonder spoedeisend zijn, kan waar nodig voorrang worden gegeven. Ook zou de mogelijkheid van kortsluiting tussen schorsings- en bodemprocedure kunnen worden verruimd.
Het is een meer praktische vraag of men het hoger beroep in bepaalde zaken bij alle hoven toestaat dan wel bij één hof concentreert. Concentratie is aangewezen als de zaken in de regel ingewikkeld zijn, en niet te talrijk.
5. Mogelijke scenario's
In dit verband noemt de nota:
a. algehele integratie van de bestuursrechtspraak in de gewone rechterlijke macht;
b. concentratie van de bestuursrechtspraak rond de Afdeling bestuursrechtspraak en/of de Centrale Raad van Beroep;
c. gedeeltelijk integratie in zoverre dat de rechtspraak ter zake van meer gebonden beslissingen van bijvoorbeeld de Centrale Raad wordt toegedeeld aan de gewone rechterlijke macht en dat de rechtspraak over beleidskwesties wordt ondergebracht bij de Raad van State.
Hierboven is al aangegeven dat de Adviescommissie op korte termijn kiest voor een alternatieve optie, waarbij om te beginnen alle appèlrechtspraak wordt ondergebracht bij bestuurskamers van de hoven. Op langere termijn kiest de commissie voor algehele integratie.
Deze laatste keus impliceert niet dat de Raad van State niet een belangrijke taak zou behouden. De commissie denkt aan de beslechting van bestuursgeschillen en wellicht ook aan sectoren waarin het beleidsaspect verre overheerst, zoals bij de toetsing van bestemmingsplannen.
6. Rechtseenheidvoorziening
In dit verband onderscheidt de conceptnota:
a. bestaande situatie van informeel overleg, en bevordering van ad-hoc contacten via bijvoorbeeld plaatsvervangerschappen bij Raad van State en Centrale Raad;
b. cassatie in bestuursrechtelijke zaken, wel met een drempel;
c. gemeenschappelijke kamer met vertegenwoordigers uit verschillende rechterlijke colleges.
De Adviescommissie is geporteerd voor optie b. Een met deskundigen uit andere hoge colleges aan te vullen Derde Kamer van de Hoge Raad kan dan een beperkt aantal beroepen behandelen. Aldus krijgt de praktijk in een klein aantal belangrijke zaken mooie, uitgewerkte beslissingen. Alleen in dat klein aantal zaken is sprake van een langere doorlooptijd. De selectie van de beroepen die voor verdere behandelingen in cassatie in aanmerking komen, zou kunnen plaatsvinden door de Hoge Raad zelf of door het Openbaar Ministerie. Het verzoek om verlof zou beperkt kunnen worden tot bijvoorbeeld twee A4-tjes. Op grond van dat verzoek en de betrokken uitspraak kan dan een keus worden gemaakt. Aldus is de selectie weinig bewerkelijk.
7. Tot slot
De Adviescommissie verwacht dat de Orde nauw bij de verdere discussie wordt betrokken.
Den Haag, mei 2001
namens de Adviescommissie Bestuursrecht,
J.G. de Vries Robbé, voorzitter