PRE-ADVIES
van
        de Adviescommissie Strafrecht

inzake

het concept-wetsvoorstel tot wijziging van de
Wet op de Rechterlijke Organisatie en enige andere wetten

in verband met

de reorganisatie van het Openbaar Ministerie
en de instelling van het landelijk Parket

Inleiding

De Adviescommissie heeft met waardering kennis genomen van het concept-voorstel van wet tot reorganisatie van het Openbaar Ministerie en heeft dankbaar gebruik gemaakt van de haar geboden gelegenheid om mondeling van gedachten te wisselen met betrokken ambtenaren ter departemente.

In de kern komt het concept-wetsvoorstel neer op een wijziging van de structuur van het Openbaar Ministerie waarbij met name de introductie van het College van Procureurs-Generaal en de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie de meest in het oog springende elementen zijn.

De Adviescommissie meent dat de Orde een zekere terughoudendheid past waar het gaat om de interne organisatie en inrichting van het Openbaar Ministerie. Dat staat er niet aan in de weg te vermelden dat binnen de in het concept-wetsvoorstel gedane keuze het meerhoofdig leiderschap van het Openbaar Ministerie naar het oordeel van de Adviescommissie daadwerkelijk de voorkeur verdient. Meerhoofdig leiderschap bevordert de evenwichtigheid van de besluitvorming en creeert een stelsel van checks and balances. De Advies-commissie onderschrijft deze keuze volledig alsmede de eis dat de leden van het College van Procureurs-Generaal juristen dienen te zijn. Dit is niet alleen gewenst met het oog op de mogelijkheid (en wenselijkheid) dat de leden van het College ook zelf ter zitting opereren, het past bovendien in de taakstelling en verantwoordelijkheden van het College.

In aansluiting op het voorgaande vroeg de Adviescommissie zich overigens af of het de bedoeling is dat de leden van het College namens het Openbaar Ministerie alleen bij de Gerechtshoven op zullen treden danwel dat hen de mogelijkheid wordt geboden dit ook te doen bij de gerechten in eerste aanleg. Nu de Procureurs-Generaal in het concept-wetsvoorstel niet meer rechtstreeks gekoppeld zijn aan een ressort is er veel voor te zeggen - temeer daar de eerstelijns- en de ressortsparketten niet meer tot elkaar in enige hiërarchische verhouding staan - om de Procureurs-Generaal de mogelijkheid te bieden ook in het eerstelijnsparket te opereren. De Adviescommissie ziet vooralsnog geen reden waarom dit niet zou kunnen of onwenselijk zou zijn, terwijl het voor de voeling met de praktijk van belang is ook en wellicht met name in de eerste lijn te opereren.

Artikel 126 Wet op de Rechterlijke Organisatie

De Adviescommissie onderschrijft de keuze in het ontwerp die erop neerkomt dat de Parketsecretaris niet de bevoegdheid kan krijgen ter zitting het Openbaar Ministerie te vertegenwoordigen. In verband met de in het voorstel opgenomen mogelijkheid tot mandaat aan de Parketsecretaris sluit het ontwerp uit dat het mandaat zich uitstrekt over het toepassen van dwangmiddelen in strafzaken. Mede met het oog op het concept-wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van enige bijzondere opsporingsbevoegdheden beveelt de Adviescommissie aan nader te preciseren wat door de opstellers in dit verband onder dwangmiddelen wordt verstaan. Zonder deze nadere precisering kunnen in de praktijk problemen ontstaan over de toepassing van art. 126 RO. Zeker wanneer de Officier van Justitie geneigd is tot een ruime mandaatsverlening. Deze problemen kunnen door een nadere toelichting worden voorkomen.

Gezagsuitoefening over de politie

De Adviescommissie heeft vastgesteld dat de gezagsuitoefe-ning over de politie in het ontwerp een weinig vooraan-staande plaats inneemt. Weliswaar is het ontwerp primair gericht op de reorganisatie van het Openbaar Ministerie maar daarbij moet niet worden vergeten dat één van de katalysatoren van de reorganisatiebehoefte het gebrekkig toezicht op de politie was. Het ontwerp bevat zeker elementen die kunnen bijdragen aan een verbeterd toezicht op het opsporingsapparaat maar de Adviescommissie zou graag zien, mede ook gelet op het wetsvoorstel normering opsporingsmethoden, dat in de toelichting meer aandacht wordt besteed aan de vraag op welke wijze de in het onderhavige voorstel neergelegde structuur van het Openbaar Ministerie bijdraagt aan een op korte termijn merkbare verbetering van het toezicht door het Openbaar Ministerie op de politie.

De aanwijzingsbevoegdheid

Één van de meest in het oog springende punten in het voorstel is de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie. Hij krijgt de mogelijkheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven betreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie (artikel 127). Deze aanwijzingsbevoegdheid geldt ook in concrete strafzaken en heeft dan betrekking op:

a.        de opsporing van één of meer strafbare feiten of het afzien daarvan;
b.        de vervolging van één of meer strafbare feiten of het afzien daarvan;
c.        de inhoud van het requisitoir en de vordering als bedoeld in artikel 311 Sv.

Opvallend is dat in de toelichting uitgebreid wordt ingegaan op de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie terwijl anderzijds de stelling wordt betrokken dat er in de praktijk nauwelijks iets zal veranderen. De opstellers doelen met dit laatste ontegenzeggelijk op de grote terughoudendheid die de Minister van Justitie zal betrachten bij het geven van aanwijzingen in concrete zaken. Daarmee rijst de vraag of die terughoudendheid dan ook niet beter in de wet tot uitdrukking kan komen door de aanwijzingsbevoegdheid in individuele zaken te beperken.

De adviescommissie acht dit om twee redenen gewenst.
In de eerste plaats om het risico dat onder politieke druk een aanwijzing wordt gegeven in te perken. Opsporing en vervolging dienen gevrijwaard te blijven van de "waan van de dag".
In de tweede plaats om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de magistratelijke positie van de Officier van Justitie ter terechtzitting.
Ten aanzien van dit laatste merkt de Adviescommissie op dat het Openbaar Ministerie en meer in het bijzonder de individuele Officier van Justitie aan gezag inboet wanneer hij gehouden is een aanwijzing - bijvoorbeeld ten aanzien van de strafmaat en de straf-soort - te volgen waar objectief gemeten een andere vordering meer in de rede zou liggen. Maar nog afgezien van het aspect van de legitimiteit meent de Adviescommissie dat het geven (en opvolgen) van aanwijzingen in de mogelijke omvang zoals thans voorgesteld op gespannen voet staat met de verplichting voor de Officier van Justitie om de Rechter objectief voor te lichten en te adviseren over het voorhanden bewijs en de, in geval van bewezenverklaring, op te leggen straf. Dit klemt eens te meer nu - zoals op p. 17 van de Memorie van Toelichting ook wordt gesteld - in het Nederlands strafproces onder invloed van artikel 6 EVRM en de daarop gebaseerde jurisprudentie sterker de nadruk is komen te liggen op de toepassing van het onmiddellijkheidsbeginsel.
De Adviescommissie meent dat de thans beschreven gewenste terughoudendheid onvoldoende garantie biedt en geeft in overweging het voorstel op dit onderdeel nader te bezien.

In verband met de aanwijzingsbevoegdheid merkt de Advies-commissie voorts op dat de toelichting op pagina 19  enige nadere verduidelijking behoeft. In de toelichting wordt de stelling betrokken dat de aanwijzing als zodanig geen rechtsgevolgen heeft voor de verdachte of het slachtoffer. De Adviescommissie vraagt zich af of die stelling wel houdbaar is, bijvoorbeeld in het geval dat de Minister de aanwijzing geeft tot niet-vervolgen, van welke aanwijzing de verdachte op enigerlei wijze op de hoogte geraakt, terwijl vervolgens de Officier van Justitie besluit om toch tot vervolging over te gaan. In dat geval zou een niet-ontvankelijkheidsverweer wegens schending van het vertrouwensbeginsel naar het de Adviescommissie voorkomt een grote kans van slagen hebben. Immers, de Minister is -mede vanwege de aan hem alsdan toekomende en toegepaste aanwijzingsbevoegdheid- een voor de vervolging verantwoordelijk orgaan van de Staat.

De Adviescommissie heeft met instemming kennis genomen van de procedureregels die het gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid omgeven. Met name de verplichting om de aanwijzing en het standpunt van het College bij de processtukken te voegen wordt door de Adviescommissie onderschreven, evenals de mogelijkheid tot parlementaire controle.

In dit verband rijst echter nog een drietal vragen. In de toelichting is sprake van een verplichting tot het voegen van de aanwij-zing en het standpunt van het College bij de processtukken. Deze verplichting lijdt uitzondering  indien het belang van de staat zich naar het oordeel van de Minister van Justitie daartegen verzet.
De Adviescommissie beveelt aan in de toelichting aan de hand van voorbeelden nader aan te geven wanneer zich een dergelijke situatie voordoet.
De Adviescommissie onderschrijft de mogelijkheid van parlementaire controle maar vraagt zich in dit verband af op welke wijze de identiteit van gewezen verdachten kan worden afgeschermd ten aanzien van wie door de Minister een aanwijzing tot niet-vervolgen is gegeven (welke aanwijzing is opgevolgd).
De derde vraag in dit verband betreft de procedure ex arti-kel 12 Sv. Indien een dergelijke procedure wordt geëntameerd na een aanwijzing tot niet-vervolging wordt de aanwijzing alsdan bij de stukken die van belang zijn voor deze procedure gevoegd?

Artikel 410a Sv

Het voorstel bevat in artikel 410a Sv een vreemde eend in de bijt. Voorgesteld wordt om aan het Openbaar Ministerie om proceseconomische redenen bij de vervolging in hoger beroep voor het Gerechtshof de bevoegdheid te verlenen om bij de Rechter-Commissaris te vorderen dat deze (nadere) onderzoekshandelingen verricht.

De Adviescommissie juicht deze aanvulling toe maar zou graag zien dat uit oogpunt van equality of arms ook de verdachte de gelegenheid wordt geboden om zich tot de Rechter-Commissaris te wenden met het verzoek om nader onderzoek te doen. Een dergelijke bevoegdheid zou zeer wel de proceseconomie in hoger beroep kunnen bevorderen. Evenals het OM behoeft de verdachte dan niet eerst de zitting af te wachten, alwaar dan aanhouding volgt. Daarmee kan tijdwinst worden geboekt. De Adviescommissie zou voorts graag zien dat bij invoering van artikel 410a Sv wordt voorzien in de mogelijkheid voor rechtsbijstand voor de verdachte in wiens zaak door het Openbaar Ministerie bij de Rechter-Commissaris om nader onderzoek wordt gevraagd. De situatie kan zich voordoen dat de verdachte zich nog niet heeft voorzien van rechtsbijstand voor het hoger beroep, danwel dat de raadsman zich nog niet heeft gesteld in afwachting van de appeldagvaarding. In die situaties zouden bij de Rechter-Commissaris bijvoorbeeld getuigen kunnen worden gehoord zonder dat de verdachte voorzien is van rechtsbijstand. De Adviescommissie beveelt in dit verband voorts aan om uitdrukkelijk te regelen op welke wijze wordt voorzien in de informatieverstrekking aan de verdachte.
Tot slot vroeg de Adviescommissie zich ten aanzien van dit thema af of het onderzoek in appel door de Rechter-Commissaris in de plaats komt van het voortgezette opsporingsonderzoek danwel daar een aanvulling op is. Indien dit laatste het geval is, hoe verhouden het onderzoek in appel door de Rechter-Commissaris en het voortgezette onderzoek zich dan tot elkaar. De Adviescommissie meent dat het in het licht van artikel 410a Sv aanbeveling verdient nader te bezien of het noodzakelijk is de mogelijkheid voor een voortgezet opsporingsonderzoek hangende het hoger beroep open te houden.


4 maart 1997